张瑜系华创证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛成员
财务部、税务总局7月28日对外宣布通告 ， ，，，明确将调解煤炭、矿山、油气、建材、电力等能源资源行业企业城镇土地使用税政策。 。
主要看法
一、税种先容：小税种的三个小知识
城镇土地使用税属于小税种（2025年2551亿 ， ，，，占税收收入1.4%） ， ，，，在详细睁开剖析和测算前 ， ，，，有须要先做几点配景先容：
（一）什么是城镇土地使用税？？？？？我国在土地保有环节征收的唯一税种
凭证《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（下称“暂行条例”） ， ，，，城镇土地使用税是对都会、县城、建制镇、工矿区规模内使用土地的单位和个人 ， ，，，以着实际占用的土地面积为计税依据 ， ，，，遵照划定税额盘算征收的一种税。 。
（二）税额是几多？？？？？每年每平米0.6元~30元 ， ，，，各地可在幅度内自主分级确定（详见正文）
（三）是中央税照旧地方税？？？？？地方税
2025年地方本级收入12.2万亿 ， ，，，城镇土地使用税占比=2551/122082=约2.1%；；和2025年前三大地方税较量 ， ，，，相当于房产税的48.9%（注：并非社会各界普遍关注、尚未正式开征的房地产税 ， ，，，房产税是1986年最先征收的古板税种 ， ，，，主要是对谋划性房产征收的税收 ， ，，，住民个人的非谋划性房产不必缴纳房产税）、契税的57.5%、土地增值税的62.2%。 。
二、政策要点：是征税规模扩大吗？？？？？不是 ， ，，，是近40年优惠政策的作废
（一）政策宣布前：能源资源行业部分税收优惠已实验近40年
本次政策宣布前 ， ，，，对煤炭、矿山、油气、建材、电力等行业企业的厂区、办公和生涯用地征收城镇土地使用税 ， ，，，但对这些行业的采矿场、矸石山等直接生产谋划用地 ， ，，，以及厂区外公路、炸药库清静区等其他用地免征城镇土地使用税。 。
而这些免税政策有的已实验近40年——彼时能源资源行业是瓶颈工业 ， ，，，产品实验妄想定价、企业占地面积大 ， ，，，需要国家扶持；；目今能源资源行业今非昔比 ， ，，，优惠政策恒久实验带来的土地使用效率偏低、影响税收公正等负面效应凸显。 。
（二）政策宣布后：部分主要生产谋划用地恢复征收 ， ，，，公益性、清静包管性子、重大基础设施用地仍免税
本次政策宣布后 ， ，，，上述能源资源行业的用地被分为三类：
1、厂区、办公和生涯用地——继续征收；；
2、厂区、办公和生涯用地以外 ， ，，，具有公益性、清静包管性子以及重大基础设施用地——继续免征；；
3、上述两类以外的其他部分主要生产谋划用地——恢复征收（2026年9月1日~2027年8月31日为过渡期 ， ，，，减半征收；；2027年9月1日起全额征收）。 。
三、财务增收测算：年内增量约50~220亿 ， ，，，中值占2025年城镇土地使用税约5.3%；；全额征收年增量约300~1330亿 ， ，，，中值占2025年城镇土地使用税约31.9%（偏上限测算 ， ，，，现实规；；蛳灾陀谏舷藓椭兄担
（一）测算说明
1、增收=恢复征收面积*税额 ， ，，，测算恢复征收面积后对应差别年份税额 ， ，，，可得差别年份增收。 。
2、恢复征收面积与税额取静态值 ， ，，，不思量矿区扩张/缩短及税额调解。 。
3、关于恢复征收面积 ， ，，，难以剔除继续免征的公益性用地等 ， ，，，为偏上限测算。 。
4、关于恢复征收面积 ， ，，，不思量矿区等可能保存于非都会、县城、建制镇及工矿区规模内的偏远地区（不适用城镇土地使用税） ， ，，，为偏上限测算。 。
5、关于恢复征收面积 ， ，，，五大能源资源行业按数据可得性分为两类：
1）A类：煤炭、矿山、建材恢复征收面积 ， ，，，较为明确 ， ，，，约244.24亿平方米：按第三次天下领土视察事情分类地类认定细则和自然资源部《土地使用现状分类》（GB/T 21010-2017） ， ，，，煤炭、矿山、建材的生产用地对应采矿用地（不含已征收的厂区、办公和生涯用地）；；凭证2021年自然资源部宣布的第三次天下领土视察主要数据公报 ， ，，，天下采矿用地为244.24万公顷。 。
2）B类：油气、电力恢复征收面积 ， ，，，无明确对应 ， ，，，仅做大致增收量级的近似假设。 。
6、关于A类 ， ，，，税额统一按天下工矿区法定税额下限~代表性矿区（鄂尔多斯）税额为上限做区间测算 ， ，，，为0.6元/平方米~4.8元/平方米：鄂尔多斯是天下煤炭产量第一的地级市 ， ，，，凭证鄂尔多斯市城镇土地使用税税额标准调解方案 ， ，，，7个签字矿区应税土地单位税额标准均为4.8元/平方米 ， ，，，为资源型都会大型矿区现实执行的较高税额。 。
7、关于B类 ， ，，，守旧假设旧政策下油气、电力免征的配套用地规模不凌驾已征的厂区主体用地（为大致量级假设：2015年油气已大幅收窄免税规模 ， ，，，电力因灰场占地或偏大 ， ，，，不确定性相对更强） ， ，，，对应税务年鉴分工业分税种数据中的石油和自然气开采业和电力、热力生产和供应业城镇土地使用税 ， ，，，2024年共52+103=155亿 ， ，，，作为B类行业增收的近似值。 。
（二）总量增收测算（中值）：2026年136亿→2027年543亿→2028年814亿（详见正文）
（三）分省增收测算：TOP5省占近5成——内蒙、山东、新疆、河北、青海；；地方财务自给率百分比提升TOP5：青海、内蒙、新疆、山西、山东
受数据可得性所限 ， ，，，仅思量A类行业（煤炭、矿山、建材） ， ，，，统一按全额增收的年增量中值测算：
1、绝对规？？？？？ ， ，，，TOP5省增收共324亿 ， ，，，占天下A类行业（煤炭、矿山、建材）增收49.2%：内蒙82亿、山东74亿、新疆67亿、河北52亿、青海50亿。 。
2、相对规？？？？？ ， ，，，分子接纳测算的各省增收 ， ，，，分母划分接纳各省2025年城镇土地使用税和一般公共预算支出 ， ，，，划分权衡本次政策调解后：
1）各省垣镇土地使用税增幅TOP5（剔除离群值西藏）:青海498%（现有城镇土地使用税基数较。 。⑿陆92%、山西82%、内蒙76%、云南57%。 。
2）各省地方财务自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）百分比提升TOP5：青海2.3个百分点、内蒙1.2个百分点、新疆1个百分点、山西0.6个百分点、山东0.6个百分点。 。
四、政策信号明确：税收“两条腿”发力统一大市场、宏观税负合理化、或是地方附加税落地前奏
（一）规范税收优惠+强化优惠适用“两条腿”发力统一大市场
7月28日“开局起步‘十五五’”系列主题新闻宣布会上 ， ，，，国家税务总局副局长王道树在先容税务部分推进建设天下统一大市场的重点方面“进一步增强税收政策统一适用治理 ， ，，，加力推进提防政策性洼地”中提到 ， ，，，一是加力推动规范税收优惠政策、二是强化税收优惠政策适用治理。 。
对城镇土地使用税而言 ， ，，，本次政策调解属于规范税收优惠政策（将部分行业近40年的税收优惠作废）；；
而近期税务总局宣布规范房产税、城镇土地使用税（“房土两税”）优惠政策适用治理典范案例 ， ，，，则属于强化税收优惠政策适用治理：6家企业因违规享受“房土两税”相关优惠政策而补缴相关税收及滞纳金 ， ，，，国税总局诠释为“进一步指导企业准确适用房产税、城镇土地使用税优惠政策”。 。
（二）宏观税负合理化——和出口退税、电池消耗税的配合信号
2013年中央首次提出“稳固宏观税负” ， ，，，为引发市场活力 ， ，，，2016年中央进一步提出“降低宏观税负” ， ，，，以后迎来多年大规模减税降费政策 ， ，，，2025年二十届四中全会通过了《中共中央关于制订国民经济和社会生长第十五个五年妄想的建议》 ， ，，，明确提出“坚持合理的宏观税负水平”（详见、）。 。
（三）或是地方附加税落地前奏——较出口退税、电池消耗税的特殊信号
出口退税、消耗税是中央税 ， ，，，而城镇土地使用税是地方税 ， ，，，增收能直接增强地方自主财力、提升地方财务自给率。 。同时呼应了2025年底中央经济事情聚会首次提及的“重视解决地方财务难题”以及近期财务部专门回应的“2026年一季度所有省份财务自给率均低于100% ， ，，，无一省份实现财务自平衡”（详见）；；或是地方附加税落地的前奏：2026年3月《财务部2025年法治政府建设年度报告》首次提出“做好地方附加税法制订事情”。 。
风险提醒：测算思量不周全：如恢复征收面积与税额取静态值、不思量未来矿区扩张/缩短及税额调解；；关于恢复征收面积 ， ，，，难以剔除继续免征的公益性用地等 ， ，，，为偏上限测算；；不思量矿区等可能保存于非都会、县城、建制镇及工矿区规模内的偏远地区（不适用城镇土地使用税） ， ，，，为偏上限测算；；油气、电力恢复征收面积 ， ，，，无明确对应 ， ，，，仅做大致增收量级的近似假设等；；通告细节仍待披露 ， ，，，城镇土地使用税刷新缺乏预期。 。
报告目录
报告正文
一、税种先容：小税种的三个小知识
（一）什么是城镇土地使用税？？？？？我国在土地保有环节征收的唯一税种
凭证《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（下称“暂行条例”） ， ，，，城镇土地使用税是对都会、县城、建制镇、工矿区规模内使用土地的单位和个人 ， ，，，以着实际占用的土地面积为计税依据 ， ，，，遵照划定税额盘算征收的一种税。 。
（二）税额是几多？？？？？每年每平米0.6元~30元 ， ，，，各地可在幅度内自主分级确定
暂行条例划定每平方米年税额：大都会1.5元至30元；；中等都会1.2元至24元；；小都会0.9元至18元；；县城、建制镇、工矿区0.6元至12元；；详细适用税额由地方在幅度内确定 ， ，，，以北京为例 ， ，，，每平方米年税额分六级 ， ，，，最高的一级土地30元 ， ，，，最低的六级土地1.5元。 。
（三）是中央税照旧地方税？？？？？地方税
2025年地方本级收入12.2万亿 ， ，，，城镇土地使用税占比=2551/122082=约2.1%；；和2025年前三大地方税较量 ， ，，，相当于房产税的48.9%、契税的57.5%、土地增值税的62.2%。 。
二、政策要点：是征税规模扩大吗？？？？？不是 ， ，，，是近40年优惠政策的作废
本次政策调解 ， ，，，针对的是部分能源资源行业恒久享受的税收优惠 ， ，，，而非扩大征税规模。 。详细而言：
（一）政策宣布前：能源资源行业部分税收优惠已实验近40年
本次政策宣布前 ， ，，，对煤炭、矿山、油气、建材、电力等行业企业的厂区、办公和生涯用地征收城镇土地使用税 ， ，，，但对这些行业的采矿场、矸石山等直接生产谋划用地 ， ，，，以及厂区外公路、炸药库清静区等其他用地免征城镇土地使用税。 。
而这些免税政策有的已实验近40年——彼时能源资源行业是瓶颈工业 ， ，，，产品实验妄想定价、企业占地面积大 ， ，，，需要国家扶持；；目今能源资源行业今非昔比 ， ，，，优惠政策恒久实验带来的土地使用效率偏低、影响税收公正等负面效应凸显。 。
（二）政策宣布后：部分主要生产谋划用地恢复征收 ， ，，，公益性、清静包管性子、重大基础设施用地仍免税
本次政策宣布后 ， ，，，上述能源资源行业的用地被分为三类：
1、厂区、办公和生涯用地——继续征收；；
2、厂区、办公和生涯用地以外 ， ，，，具有公益性、清静包管性子以及重大基础设施用地——继续免征；；
3、上述两类以外的其他部分主要生产谋划用地——恢复征收（2026年9月1日~2027年8月31日为过渡期 ， ，，，减半征收；；2027年9月1日起全额征收）。 。
三、财务增收测算：年内增量约50~220亿 ， ，，，中值占2025年城镇土地使用税约5.3%；；全额征收年增量约300~1330亿 ， ，，，中值占2025年城镇土地使用税约31.9%（偏上限测算 ， ，，，现实规；；蛳灾陀谏舷藓椭兄担
（一）测算说明
1、增收=恢复征收面积*税额 ， ，，，测算恢复征收面积后对应差别年份税额 ， ，，，可得差别年份增收。 。
2、恢复征收面积与税额取静态值 ， ，，，不思量矿区扩张/缩短及税额调解。 。
3、关于恢复征收面积 ， ，，，难以剔除继续免征的公益性用地等 ， ，，，为偏上限测算。 。
4、关于恢复征收面积 ， ，，，不思量矿区等可能保存于非都会、县城、建制镇及工矿区规模内的偏远地区（不适用城镇土地使用税） ， ，，，为偏上限测算。 。
5、关于恢复征收面积 ， ，，，五大能源资源行业按数据可得性分为两类：
1）A类：煤炭、矿山、建材恢复征收面积 ， ，，，较为明确 ， ，，，约244.24亿平方米：按第三次天下领土视察事情分类地类认定细则和自然资源部《土地使用现状分类》（GB/T 21010-2017） ， ，，，煤炭、矿山、建材的生产用地对应采矿用地（编码0602 ， ，，，指“采矿、采石、采砂（沙）场 ， ，，，砖瓦窑等地面生产用地 ， ，，，排土（石）及尾矿堆放地” ， ，，，不含已征收的厂区、办公和生涯用地）；；凭证2021年自然资源部宣布的第三次天下领土视察主要数据公报 ， ，，，天下采矿用地为244.24万公顷。 。
2）B类：油气、电力恢复征收面积 ， ，，，无明确对应 ， ，，，仅做大致增收量级的近似假设。 。
6、关于A类 ， ，，，税额统一按天下工矿区法定税额下限~代表性矿区（鄂尔多斯）税额为上限做区间测算 ， ，，，为0.6元/平方米~4.8元/平方米：鄂尔多斯是天下煤炭产量第一的地级市 ， ，，，凭证鄂尔多斯市城镇土地使用税税额标准调解方案 ， ，，，7个签字矿区应税土地单位税额标准均为4.8元/平方米 ， ，，，为资源型都会大型矿区现实执行的较高税额。 。
7、关于B类 ， ，，，守旧假设旧政策下油气、电力免征的配套用地规模不凌驾已征的厂区主体用地（为大致量级假设：2015年油气已大幅收窄免税规模 ， ，，，电力因灰场占地或偏大 ， ，，，不确定性相对更强） ， ，，，对应税务年鉴分工业分税种数据中的石油和自然气开采业和电力、热力生产和供应业城镇土地使用税 ， ，，，2024年共52+103=155亿 ， ，，，作为B类行业增收的近似值。 。
（二）总量增收测算（中值）：2026年136亿→2027年543亿→2028年814亿
凭证过渡期安排 ， ，，，分年度看：
1、2026年（9月1日起执行 ， ，，，4个月减半）：
1）A类整年增收：下限=244.24亿m?*0.6元/m?*1/2*4/12=24.4亿 ， ，，，上限=244.24亿m?*4.8元/m?*1/2*4/12=195.4亿；；
2）B类整年增收：155*1/2*4/12=25.8亿；；
3）A类+B类整年增收：下限=24.4+25.8=50.2亿 ， ，，，上限=195.4+25.8=221.2亿 ， ，，，中值=（50.2+221.2）/2=135.7亿
2、2027年（1-8月减半 ， ，，，9-12月全额）：
1）A类整年增收：下限=244.24亿m?*0.6元/m?*1/2*8/12+244.24亿m?*0.6元/m?*4/12=48.8+48.8=97.7亿 ， ，，，上限=244.24亿m?*4.8元/m?*1/2*8/12+244.24亿m?*4.8元/m?*4/12=390.8+390.8=781.6亿；；
2）B类整年增收：155*1/2*8/12+155*4/12=51.7+51.7=103.3亿；；
3）A类+B类整年增收：下限=97.7+103.3=201亿 ， ，，，上限=781.6+103.3=884.9亿 ， ，，，中值=（201+884.9）/2=543亿。 。
3、2028年及以后（全额征收）：
1）A类整年增收：下限=244.24亿m?*0.6元/m?=146.5亿 ， ，，，上限=244.24亿m?*4.8元/m?=1172.4亿；；
2）B类整年增收：155亿；；
3）A类+B类整年增收：下限=146.5+155=301.5亿 ， ，，，上限=1172.4+155=1327.4亿 ， ，，，中值=（301.5+1327.4）/2=814亿。 。
（三）分省增收测算：TOP5省占近5成——内蒙、山东、新疆、河北、青海；；地方财务自给率百分比提升TOP5：青海、内蒙、新疆、山西、山东
受数据可得性所限 ， ，，，仅思量A类行业（煤炭、矿山、建材） ， ，，，统一按全额增收的年增量中值测算：
1、绝对规？？？？？ ， ，，，TOP5省增收共324亿 ， ，，，占天下A类行业（煤炭、矿山、建材）增收49.2%：内蒙82亿、山东74亿、新疆67亿、河北52亿、青海50亿。 。
2、相对规？？？？？ ， ，，，分子接纳测算的各省增收 ， ，，，分母划分接纳各省2025年城镇土地使用税和一般公共预算支出 ， ，，，划分权衡本次政策调解后：
1）各省垣镇土地使用税增幅TOP5（剔除离群值西藏）:青海498%（现有城镇土地使用税基数较。 。⑿陆92%、山西82%、内蒙76%、云南57%。 。
2）各省地方财务自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）百分比提升TOP5：青海2.3个百分点、内蒙1.2个百分点、新疆1个百分点、山西0.6个百分点、山东0.6个百分点。 。
四、政策信号明确：税收“两条腿”发力统一大市场、宏观税负合理化、或是地方附加税的落地前奏
（一）规范税收优惠+强化优惠适用“两条腿”发力统一大市场
7月28日“开局起步‘十五五’”系列主题新闻宣布会上 ， ，，，国家税务总局副局长王道树在先容税务部分推进建设天下统一大市场的重点方面“进一步增强税收政策统一适用治理 ， ，，，加力推进提防政策性洼地”中提到 ， ，，，一是加力推动规范税收优惠政策、二是强化税收优惠政策适用治理。 。
对城镇土地使用税而言 ， ，，，本次政策调解属于规范税收优惠政策（将部分行业近40年的老政策税收优惠作废）；；
而近期税务总局宣布规范房产税、城镇土地使用税（“房土两税”）优惠政策适用治理典范案例 ， ，，，则属于强化税收优惠政策适用治理：6家企业因违规享受“房土两税”相关优惠政策而补缴相关税收及滞纳金 ， ，，，国税总局诠释为“进一步指导企业准确适用房产税、城镇土地使用税优惠政策”。 。
（二）宏观税负合理化——和出口退税、电池消耗税调解的配合信号
2013年中央首次提出“稳固宏观税负” ， ，，，为引发市场活力 ， ，，，2016年中央进一步提出“降低宏观税负” ， ，，，以后迎来多年大规模减税降费政策 ， ，，，2025年二十届四中全会通过了《中共中央关于制订国民经济和社会生长第十五个五年妄想的建议》 ， ，，，明确提出“坚持合理的宏观税负水平”（详见、）。 。
（三）或是地方附加税落地前奏——较出口退税、电池消耗税调解的特殊信号
出口退税、消耗税是中央税 ， ，，，而城镇土地使用税是地方税 ， ，，，增收能直接增强地方自主财力、提升地方财务自给率。 。同时呼应了2025年底中央经济事情聚会首次提及的“重视解决地方财务难题”以及近期财务部专门回应的“2026年一季度所有省份财务自给率均低于100% ， ，，，无一省份实现财务自平衡”（详见）；；或是地方附加税落地前奏：2026年3月《财务部2025年法治政府建设年度报告》首次提出“做好地方附加税法制订事情”。 。
